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WORKSHOP IN DIRITTO INTERNAZIONALE ED EUROPEO

Diviso in due giornate tematiche, si è tenuto a Genova il 15 e 16 novembre il terzo workshop in diritto internazionale ed europeo organizzato sotto l’egida di MEDEL ed AREA.

Si ricordano rare occasioni in cui Genova abbia riunito in una stessa mattina autorità tanto eminenti del nostro pensiero giuridico, com’è avvenuto nella mattinata di apertura, quando si sono succeduti Ernesto Lupo, Antonio Ruggeri, Giuseppe Tesauro e Vladimiro Zagrebelsky, introdotti da Vito Monetti nel ruolo di padrone di casa ed ex presidente di Medel. Il tema era il “dialogo tra Corti”, sviluppato con argomenti che hanno disegnato un percorso evolutivo, contrassegnato anche da contraddizioni – riconosciute dagli stessi componenti dei massimi consessi (Tesauro) – ma da un livello di fondo della tutela dei diritti fondamentali ormai comunque consolidato e mediamente soddisfacente (Zagrebelsky).

L’espressione “dialogo tra Corti” comporta un equivoco, poiché evoca il ruolo giocato nei singoli Paesi dalle corti superiori, mentre sarebbe d’interesse non secondario interrogarsi sul ruolo dei giudici comuni, sia come canale di confluenza delle controversie interne nella giurisprudenza delle Corti sovranazionali sia soprattutto come interpreti forse non sempre fedeli dei loro orientamenti.

D’altro canto la Consulta nazionale pareva avere adottato da tempo la scelta precisa di concentrarsi sulle questioni di costituzionalità in materia convenzionale, lasciando alla giurisdizione ordinaria quelle comunitarie. Un’inversione di rotta potrebbe essere segnata dalla recente ordinanza 203/2013, con cui la Corte costituzionale italiana – dichiarandosi soggetto della “giurisdizione nazionale” ai sensi dell’art. 267, c. 3°, del TFUE – ha rimesso una questione interpretativa pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione sulla disciplina dei contratti di lavoro a tempo determinato nel contenzioso avviato dai precari della scuola pubblica.

Ma è stato sui diritti fondamentali che si è generato il filo rosso di collegamento tra i diversi interventi: è stato riconosciuto come, più che sul piano del diverso rango delle fonti, le relazioni interordinamentali vadano sviluppandosi su quello degli spazi di protezione e di soddisfacimento dei beni della vita. Malgrado una tendenza delle singole Corti interne a ravvisare la tutela “più intensa” nell’ordinamento di appartenenza, su tale piano la CEDU assolve ad un ruolo fondamentale di sollecitazione culturale nei confronti del giudice costituzionale e degli aggiornamenti giurisprudenziali che essa richiede.

Ne deriva un quadro di relazioni estremamente fluido, sia nelle indicazioni che vengono dalla Consulta ai giudici comuni sull’utilizzo della decisioni della Corte di Strasburgo sia nella creazione dell’equilibrio all’interno dell’ordinamento multilivello o, com’è stato definito, intercostituzionale (Ruggeri). La Corte costituzionale lo determina anche in virtù d’una visione che, diversamente da quella del giudice europeo, non prende in considerazione il singolo diritto di volta in volta posto alla sua attenzione, ma il sistema complessivo delle norme, interne e convenzionali. Il che, se da un lato apre il campo a soluzioni adattabili agli interessi in gioco, si presta a rilievi d’imprevedibilità e, talvolta, di chiusura.

Chi ha potuto esprimere il punto di vista della Corte costituzionale non si è sottratto all’aperto confronto su queste critiche, delineando la coerenza, soprattutto recente, della ricerca del punto di, delicato, equilibrio tra i limiti fissati dalla Convenzione europea e gli spazi di sovranità legislativa nazionale.

Ad influenzare questo faticoso cammino non sono tuttavia soltanto le opinioni giuridiche o le opzioni interpretative. Dal quadro tracciato si è infatti compreso come la quantità della domanda giudiziale e le spinte acceleratorie che vengono dalla politica – esemplari alcuni episodi riferiti sulle relazioni tra Corte di Strasburgo ed organo intergovernativo – svolgano un ruolo talvolta non secondario nell’indirizzare la singola decisione.

Una lettura a posteriori della via percorsa sul tracciato del dialogo tra le Corti dovrebbe dunque riuscire anche a contestualizzarne i passaggi, tenendo conto delle diverse spinte del momento.

A calare le proprie riflessioni nella realtà - economica - del momento sono stati costretti Roberto Cisotta e Giovanni Diotallevi, chiamati a delineare il punto di vista dell’operatore del diritto di fronte alle misure adottate dall’Unione e dagli Stati membri per contrastare gli indebitamenti pubblici. Tra le decisioni più emblematiche v’è stata la sentenza del 5 aprile 2013, n. 187, della Corte costituzionale portoghese, che ha dichiarato parzialmente incostituzionale la legge 66-B/2012 di approvazione del bilancio statale. Nell’analisi si è avvertito che qui si è arrivati al cuore del problema odierno: il tentativo di ridimensionamento della giurisdizione per opera delle spinte generali di ordine economico e l’esigenza di garantire i diritti fondamentali anche a salvaguardia dei valori comuni europei, in un momento in cui le regole stesse dell’Unione sembrano in corso di ridefinizione.

La mattina era stata aperta dai saluti di Anna Canepa, per Magistratura Democratica, e Marcello Basilico, per Movimento per la giustizia-Art.3. La tentazione di cadere nella retorica è forte. Ma non sarebbe corretto ignorare quanto quella figura di giudice europeo – che dalla Carta dei valori di Area (art. 1) è stata trasferita al testo dei loro interventi iniziali – si sia poi stagliata per tutti i due giorni di lavori, offrendo la plastica sensazione della condivisione del progetto politico comune sul piano dei valori effettivamente praticati nei nostri uffici.

A questo terreno più concreto si è passati nel pomeriggio del 15 novembre, con l’analisi dei singoli casi. Nelle tre sessioni parallele (civile, penale, comparata) sono intervenute oltre trenta persone, tra avvocati, docenti e magistrati. E’ stato il momento del confronto sulla ricaduta della dialettica sviluppatasi tra le Corti nella giurisprudenza dei giudici comuni e nella pratica tutela dei beni della vita fondamentali. Ma è stata anche l’occasione per fare il punto su alcuni dei progetti in via di realizzazione, tra tutti quello per la costituzione del pubblico ministero europeo.

Va rivendicato a merito dell’evento il fatto di avere ripercorso tutti i temi che pochi giorni prima, il 22 ottobre, la Commissione europea aveva indicato come punti del proprio programma di lavoro per il 2014 in materia di giustizia e di sicurezza: garantire l’effettiva applicazione del diritto dell’Unione per la tutela dei cittadini e la protezione dei loro diritti; sviluppare la cooperazione per agevolare la lotta alla criminalità ed alla corruzione (ricordando che nel 2014 scade la fase di transizione fissata in materia dal Trattato di Lisbona); contrastare la minaccia terroristica e assicurare il rispetto dei diritti fondamentali; tutelare la salute dei cittadini e rafforzare la fiducia dei consumatori, anche attraverso la repressione delle frodi; assicurare a privati ed imprese un agevole accesso alla giustizia e ad una giustizia più efficiente; perseguire i reati contro gli interessi dell’Unione, anche attraverso l’istituzione d’una Procura europea.

A latere delle sessioni pomeridiane si è tenuto il consiglio di amministrazione di Medel, col rinnovo, tra l’altro, delle cariche interne: presidente è stato confermato il collega portoghese Antonio Cluny. Per gli altri incarichi sono stati eletti Thomas Guddat (vice presidente), Gualtiero Michelini (tesoriere), Dragana Boljevic (segretaria), Dana Girbovan, Alvaro Garcia Ortiz e Marie-Blanche Régnier (componenti del bureau direttivo).

La seconda giornata – con la presidenza di Elena Paciotti – prevedeva un dialogo a più voci sul futuro dell’Unione. La ricchezza degli interventi non consente di rendere in termini adeguati tutti i contributi: possiamo limitarci a ricordare alcuni spunti, segnalando che Medel sta valutando la possibilità di pubblicare gli atti.

Nella sua introduzione, il Presidente di Medel Antonio Cluny ha ricordato come il futuro dell’Unione europea passi necessariamente per la riaffermata indipendenza della magistratura (quindi anche dell’ufficio del P.M.), condizione di garanzia che dovrebbe essere affermata in tutti i Paesi dell’Unione, anche in termini di libero accesso e uguale trattamento.

Nel condurre il dialogo, la Presidente Paciotti ha a più riprese ripercorso la storia del progetto di Costituzione europea, ricordando il percorso che nel 2004 aveva portato ad un testo poi non ratificato da Francia e Olanda; e come da tale prospettiva, ormai allontanatasi, si sia passati a quella di fissare le premesse per politiche comuni sui temi economici, finanziari (con i meccanismi ‘salva Stati’), di difesa, una sorta di ‘costituzionalizzazione’ dell’Eurogruppo che ha però accentuato la distanza da alcuni Paesi come il Regno Unito

Vittorio Borraccetti, componente del CSM, ha ripercorso i passaggi più significativi della esperienza di europeizzazione dei sistemi giudiziari: passata attraverso la costituzione della Rete dei Consigli Superiori o di Giustizia, che coinvolge al momento come componenti venti Paesi ed altri quindici come osservatori (tra cui, come soggetto autonomo, la Corte di Giustizia di Lussemburgo). Il cammino sinora percorso sembra essere stato quello della ricerca non di una impossibile uniformità di sistemi, ma dell’adozione di principi condivisi, nel rispetto delle rispettive tradizioni storiche, in particolare nella fissazione del principio dell’indipendenza del magistrato, come organo giudiziario e come autogoverno. Borraccetti ha ripercorso le principali risoluzioni dell’UE che hanno trattato della indipendenza della funzione giurisdizionale (dichiarazioni di Vilnius del giugno 2011; di Dublino, del 2012; di Sofia del 2013), concludendo con un accenno al tema – così sentito in Italia - del ‘diritto di parola’ del magistrato, rivendicando la possibilità per i magistrati di intervenire quando siano in elaborazione riforme delle quali i magistrati non possono essere destinatari passivi.

Frequenti sono stati i richiami alla sensibilità dei magistrati alle tematiche europee (Giuseppe Bronzini ha ricordato quanto già in epoca non recente affermava Rodotà (“nel silenzio della politica, l’Europa la fanno i giudici”), pur se lo stesso Bronzini ha ripercorso le ragioni (legate alla affermata prevalenza degli aspetti economici) per cui ritiene in corso la sostanziale riscrittura delle regole dell’UE.

Luigi Berlinguer ha sottolineato la necessità di far crescere la componente giustizia nel quadro del sistema europeo: che risente già di fattori di mutamento inediti e insospettabili fino a pochi decenni fa, come la mobilità giovanile, la tendenza ai collegamenti tra strutture delle società e non tra istituzioni, il fatto che si possano contare circa sessanta milioni di famiglie che vivono ‘tra’ gli Stati dell’UE. Questo complessivo movimento rende forse meno importante pensare a una Costituzione, quanto più necessario curare il processo di avvicinamento tra i sistemi: in realtà già in atto, per una progressiva espansione del modello di case law, forma più flessibile, in grado di seguire più da vicino l’evoluzione della domanda sociale.

De Capitani ha ripercorso le origini del movimento europeo, forse in una certa fase più dettato da fattori esterni (come la riunificazione delle Germanie, la pressione dei Paesi dell’Est) che da reale sentimento diffuso, movimento che più di recente ha dovuto fare i conti con la rivendicazione di specificità di alcuni Paesi, il che ha prodotto politiche pubbliche di ‘particolarismo’, dunque non attente all’Europa. Specificità del tema dell’immigrazione: che ha portato all’aggiornamento del Trattato di Schengen, alla creazione di Frontex ed Eurosur, istituzioni che possono divenire modello per altri interventi

Proprio rispetto al tema dell’immigrazione, ma più in generale come canone di azione comune, centrale è apparsa l’affermazione di Mourar Lopez: la solidarietà deve essere posta come principio giuridico alla base dell’Europa che abbiamo creato, principio che non può essere attuato se la diseguaglianza si perpetua come fattore strutturale

Hanss Nilsson ha sottolineato la molteplicità dei sistemi giuridici, addirittura superiori ai ventotto Paesi componenti (posto che Galles e Nord Irlanda hanno sistemi sostanzialmente autonomi): e ha auspicato che possa costituire un importante passo in avanti la creazione dell’ EPPO (European public prosecutor office), pur se allo stato 18 Paesi su 54 si sono espressi in termini contrari

Vladimiro Zagrebelsky ha ripercorso la nozione di ‘adesione’ dell’UE alla CEDU sottolineando però come una reale adesione comporterebbe un accesso individuale e senza filtri, una sorta di controllo esterno sugli Stati, che a loro volta sarebbero giudici reciproci su valori e norme. Ha sottolineato la recente lettera dei Presidenti delle Corti di Strasburgo e Lussemburgo, in cui si prendeva atto che bisognava costruire un sistema che possa consentire l’intervento della Corte di Giustizia nei casi in cui non è ancora previsto, introdurre cioè la possibilità di ricorso diretto a Strasburgo. Come piano alternativo e di più immediata praticabilità, ha indicato quello di far crescere l’idea della Corte di Giustizia come Corte Costituzionale di difesa dei diritti, nei giudici nazionali l’approccio di farla intendere come Corte dei diritti degli individui

Le conclusioni di Luigi Marini sono state ‘multilivello’. Partendo dal fatto che si è per molto tempo sviluppata una contrapposizione tra Europa dei diritti ed Europa dell’economia, la conclusione può essere che questa dicotomia non è più sufficiente ad approcciare il tema dello sviluppo europeo, perché ciascuno dei due poli si è molto sviluppato negli ultimi venti anni. Ci vuole gradualità, bisognerebbe saper stabilire quali sono le priorità e quali le rinunce cui andare incontro, anche perché la crisi del 2009 ha aperto il vaso degli egoismi. Sul piano politico, bisogna quindi evitare di considerare l’Unione come solo monetaria, Unione che deve invece essere anche politica risultando altrimenti fragile, politica Quale politica ? quella della cultura europea, un sentire europeo comune. Sul piano istituzionale bisogna evitare di creare un’Europa a due velocità, e si può pensare a modificare i Trattati. Sul piano giudiziario, bisogna considerare che ogni proclamazione di un diritto ha un costo: e ciò non per fare ragionamenti di compatibilità, ma per sviluppare consapevolezza, è cioè il sistema che deve farsi carico della applicabilità concreta dei diritti, e del diritto dei cittadini alla certezza ed effettività dei diritti stessi.

Marcello Basilico Carlo Sabatini