Decreto Sicurezza

Una riflessione sugli artt. 2bis e 2ter del D.L. 23.5.2008, n. 92 (convertito con legge 24.7.2008, n.125) ad opera di Fausto Izzo, consigliere della Corte di Cassazione.
 
 
 
 
 
 
 
Art.2-bis
Modifiche alle norme di attuazione , di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale , di cui la decreto legislativo 28 luglio 1989 , n. 271

1. Formazione dei ruoli di udienza

L'art. 162 bis delle disp. att. c.p.p. disciplina la formazione dei ruoli di udienza , cioè secondo quali criteri il capo dell'ufficio o il presidente della sezione giudicante determina quali e quanti processi verranno trattati in un determinato giorno di udienza .

Per prassi i presidenti di sezione determinano i ruoli miscelando processi meno gravosi con processi più impegnativi , in una prospettiva di effettiva definizione degli stessi .

Orbene il predetto art. 162 bis , prima della riforma , vincolava la composizione dei ruoli solo limitatamente ai processi con imputati detenuti , imponendo la loro immediata fissazione , quando vi era rischio di decorrenza termini .

Il decreto sicurezza , è intervenuto prevedendo una più penetrante disciplina dei ruoli , riducendo notevolmente la discrezionalità dei presidenti di sezione .

In particolare sono stati indicati una serie di delitti , ai cui processi è attribuita una priorità assoluta[1] , sia nella fissazione che nella effettiva trattazione [2] [3].

I processi con priorità assoluta sono relativi ai :

- delitti di cui alla lett. a) del secondo comma dell'art. 407 c.p.p.[4] ed i delitti di criminalità organizzata , anche terroristica ;

- delitti commessi in violazione delle norme sulla prevenzione infortuni ed igiene del lavoro e delle norme sulla circolazione stradale ;

- delitti commessi in violazione del T.U. 286\1998 di disciplina dell'immigrazione e condizione dello straniero ;

- delitti puniti con pena non inferiore nel massimo a quattro anni di reclusione ;

- processi con imputati detenuti , anche se per reati diversi da quelli per cui si procede;

- processi nei quali l'imputato è stato sottoposto ad arresto o fermo , a misura cautelare personale , sebbene revocata o la cui efficacia è cessata ;

- processi nei quali è contestata la recidiva reiterata di cui all'art. 99 , co. 4 , c.p. ;

- processi da celebrare con giudizio direttissimo o immediato .

Non è possibile individuare la ratio unificante delle varie ipotesi , in quanto , ad esempio , se per quelle previste dalla lett. a) è la gravità delle imputazioni , per quelle previste dalla lett. d) pare essere l'esigenza di garantire un rapido processo a persone che sono state detenute e per le quali appare opportuna una rapida definizione della vicenda giudiziaria[5] .

La disposizione in commento non chiarisce quale sia la sorte dei reati connessi a quelli connotati da priorità assoluta e per i quali si procede cumulativamente . E' da ritenere per coerenza sistematica che vadano applicati i principi di cui all'art. 18 c.p.p. in tema di separazione dei processi.

Va osservato che la nuova disposizione fa riferimento esclusivamente ai delitti e non ritiene prioritari i processi per i reati contravvenzionali ; né detta priorità è attribuita ai reati a rischio prescrizione . E' facile prevedere un aumento delle declaratorie di prescrizione per reati contravvenzionali , alcuni di particolare allarme sociale , quali quelle in materia edilizia ed ambientale .

Il secondo comma del novello art. 132 bis impone ai dirigenti degli uffici giudicanti di dare di adottare i provvedimenti organizzativi necessari[6] a rendere effettiva la rapida definizione dei processi a trattazione prioritaria .

La violazione della disposizione non può essere causa di nullità , ma fonte di responsabilità disciplinare , ai sensi dell'art. 124 c.p.p.

2. Ambito di applicazione della novella disposizione

In primo luogo va osservato che il riferimento che nel tessuto della disposizione si fa ai "ruoli" di udienza ed ai "processi" , lascia intendere che la norma si applica solo dopo l'esercizio dell'azione penale e non è quindi vincolante per il P.M. nella fase delle indagini . Vincolante è invece per il GUP per la formazione dei ruoli delle udienze preliminari .

Altro problema interpretativo è stabilire se i vincoli alla discrezionalità dei capi degli uffici giudicanti , nella formazione dei ruoli di udienza , valgano solo per primo grado , o anche per la formazione dei ruoli negli uffici di secondo grado ed in cassazione.

La soluzione va trovata analizzando la posizione dell'art. 132 bis nel corpo delle disposizioni di attuazione.

La norma è collocata nel capo VIII di dette diposizioni , intitolato "Disposizioni relative alle indagini preliminari". La titolazione del capo è imprecisa, in quanto vi sono norme destinate a disciplinare anche l'udienza preliminare e gli adempimenti conseguenti al rinvio a giudizio .

In ogni caso è chiaro che la disciplina di detto capo si arresta agli adempimenti inerenti al decreto che dispone il giudizio e quindi alla fissazione del giudizio di primo grado .

Orbene essendo l'art. 132 bis cit. contenuto in tale capo , ne consegue che le relative disposizioni si applicano alla formazione dei ruoli nel giudizio di primo grado .

Va osservato , però , che nel capo XIII che disciplina le impugnazioni , vi è l'art. 168, il quale dispone che "Nei giudizi di impugnazione si osservano , in quanto applicabili, le disposizioni di attuazione relative al giudizio di primo grado".

Ciò induce a ritenere che i vincoli alla formazione dei ruoli si applichino anche per i giudizi di impugnazione .

Art. 2-ter.

Misure per assicurare la rapida definizione dei processi relativi a reati per i quali è prevista la trattazione prioritaria

1. Misura transitoria per i procedimenti già fissati

Mentre la disposizione che definisce i processi a priorità assoluta ed indica i criteri di formazione dei ruoli è una norma di sistema (l'art. 132 bis) tanto da essere inserita nelle disposizioni di attuazione al codice di rito ; l'art. 2 ter della legge di conversione del decreto sicurezza detta delle norme di natura transitoria , destinate ad operare per quei processi i quali già sono fissati nei ruoli al momento di entrata in vigore della legge di conversione (il 26\7\2008 , trattandosi di un emendamento) [7] . E' questo il motivo per il quale nel corpo della disposizione si parla di provvedimenti di "rinvio" dei processi .

L'obiettivo del legislatore è agevolare lo smaltimento dei procedimenti a priorità assoluta di trattazione , bloccando la celebrazione di processi relativi a reati che possono beneficiare dell'indulto introdotto con la legge 241\2006, e cioè i reati commessi fino al 2 maggio 2006[8] .

Il ragionamento del legislatore è molto semplice : invece di celebrare processi alla fine dei quali viene irrogata una pena che sarà dichiarata condonata[9] , sospendiamo tali processi e celebriamo quelli individuati come di priorità assoluta[10] .

Il rinvio non opera automaticamente , ma deve essere disposto dal giudice che procede .

Poiché la "indultabilità" del reato è l'unica condizione positiva legittimante il rinvio del relativo processo , quest'ultimo potrebbe anche appartenere a quelli rientranti nella categoria dei prioritari .

Più analiticamente , l'art. 2 ter prevede che :

- i dirigenti degli uffici giudicanti , con i provvedimenti adottati ai sensi del secondo comma dell'art. 132 bis cit. , possono individuare criteri e modalità di rinvio dei processi per reati commessi fino al 2\5\2006 e per i quali , in base a valutazioni prognostiche , è presumibile che sarà applicato indulto[11] ;

- i criteri di rinvio devono tener conto della gravità e concreta offensività del reato ; del pregiudizio per l'acquisizione della prova ; dell'interesse della persona offesa . I criteri non potranno che essere indicati dai capi ufficio in via generale , potendo le suddette valutazioni essere effettuate proficuamente solo dal giudice che procede ;

- i provvedimenti devono indicare le modalità del rinvio , ad esempio "in prosieguo" , fissando al nuova data di udienza ; ovvero a "nuovo ruolo" , disponendo cioè che il processo sia tolto dai ruoli per accantonarlo in attesa di una nuova fissazione , scaduto il termine previsto dalla legge ;

- il rinvio non può essere disposto se l'imputato si oppone (con ciò prevalendo le garanzie dell'individuo sulle esigenze organizzative) ; ovvero se il dibattimento è già stato dichiarato chiuso[12] ;

- il rinvio non può avere durata superiore a 18 mesi ed il termine di prescrizione del reato rimane sospeso per tutta la durata del rinvio ; detta sospensione non è automatica , ma conseguenza del differimento della trattazione del processo.

Se il provvedimento di sospensione è adottato fuori udienza , esso deve essere notificato alle parti ai sensi dell'art. 128 c.p.p.

2. Facoltatività od obbligatorietà del rinvio ?

Il primo comma dell'art. 2 ter , riferendosi ai poteri dei dirigenti degli uffici , prevede che questi "possono individuare" criteri e modalità di rinvio della trattazione dei processi . E' pertanto una facoltà e non un obbligo gravante sui capi degli uffici .

Né può dirsi che pur in assenza di provvedimenti generali dei capi ufficio , i singoli giudici siano obbligati al rinvio ; infatti dal tenore letterale della norma tale imperatività non emerge .

Peraltro la formulazione della norma , in termini di facoltà e non di obbligo, è ragionevole , tenuto conto che vi possono essere uffici giudiziari meno gravati, in cui è possibile smaltire il carico dei processi prioritari unitamente a quelli che possono beneficiare dell'indulto . Pertanto sarebbe illogico obbligare il rinvio della trattazione di tale ultima categoria di processi .

E' ovvio che la mancata adozione dei provvedimenti di cui al primo comma dell'art. 2 ter , in presenza dei presupposti della loro adozione , può essere fonte di responsabilità disciplinare per i capi degli uffici .

3. Facoltà della parte civile

La disposizione transitoria in commento si preoccupa di non pregiudicare le aspettative della parte civile costituita nei processi per cui è previsto il rinvio .

Come noto , l'azione per il risarcimento dei danni può essere esercitata nella sua normale sede processuale civile, ovvero in quella penale, se e in quanto sussista un processo penale, dopo l'esercizio dell'azione penale , nell'udienza preliminare o negli atti introduttivi del dibattimento.

E' possibile anche la concorrenza dell'azione , sia in sede civile che penale ; l'art. 75 c.p.p. si preoccupa della risoluzione delle relative problematiche

Orbene una volta che la parte danneggiata abbia optato per l'esercizio dell'azione risarcitoria nel processo penale , essa è pregiudicata dal rinvio previsto dal primo comma dell'art. 2 ter .

Ecco perché il quinto comma dell'art. 2 ter , prevede che la parte civile possa trasferire l'azione in sede civile .

Coerentemente in tal caso è esplicitamente prevista la non operatività del terzo comma dell'art. 75 c.p.p. , con la conseguenza che il processo civile non dovrà essere sospeso in attesa della definizione del processo penale[13] .

L'azione sarà iniziata con atto di citazione , ma è previsto che i termini per comparire, di cui all'art. 163 bis c.p.c. ( 90 giorni) , siano ridotti fino alla metà ; inoltre il giudice civile , nella trattazione del processo , deve dare la precedenza a quelli relativi all'azione trasferita .

4. Riapertura dei termini per il patteggiamento

Anche con tale disposizione la legge di conversione del decreto sicurezza fa riferimento ai processi in corso per reati che possono beneficiare dell'indulto .

In tal caso , sempre in un ottica deflattiva , per le parti sono riaperti i termini per poter concordare la pena ai sensi dell'art. 444 c.p.p. , anche se sono decorsi i termini previsti dall'art. 446 , co.1 , c.p.p.

Le condizioni per avanzare al giudice la richiesta , sono le seguenti :

1) che il processo penda in primo grado ;

2) che l'istanza sia avanzata nella prima udienza successiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (26\7\08) ;

3) che la pena concordata non superi i limiti previsti per l'indulto e cioè tre anni per la pena detentiva e 10.000 euro per la pena pecuniaria[14] .

Se l'imputato ha già beneficiato interamente dell'indulto , in altro processo ovvero in sede esecutiva , appare ovvio che non potrà essere avanzata la speciale richiesta di patteggiamento prevista dalla norma in commento .

La richiesta di patteggiamento in questione può essere avanzata anche se precedentemente vi sia stato dissenso del P.M. , ovvero se sia stata rigettata dal giudice ; ma non può essere una mera riproposizione della precedente richiesta .

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[1] Durante l'iter parlamentare il termine "precedenza assoluta" è stata sostituito con "priorità assoluta".

[2] Prima della riforma l'art. 132 bis era rubricato "Formazione dei ruoli di udienza" . Il decreto sicurezza ha modificato il titolo dell'articolo in "Formazione dei ruoli di udienza e trattazione dei processi" , con ciò evidenziando che la priorità non è limitata alla fissazione , ma anche alla effettiva celebrazione del processo .

[3] La disposizione non ha carattere di originalità . Infatti nel 1998 , quando è stato introdotto il Giudice Unico in primo grado con la legge 19\2\1998 , n. 51 , l'art. 227 della legge disponeva che "Al fine di assicurare la rapida definizione dei processi pendenti alla data di efficacia del presente decreto, nella trattazione dei procedimenti e nella formazione dei ruoli di udienza, anche indipendentemente dalla data del commesso reato o da quella delle iscrizioni del procedimento, si tiene conto della gravità e della concreta offensività del reato, del pregiudizio che può derivare dal ritardo per la formazione della prova e per l'accertamento dei fatti, nonché dell'interesse della persona offesa".

[4] I delitti di cui alla lettera a) sono i seguenti : 1) delitti di cui agli articoli 285, 286, 416bis e 422 del codice penale, 291ter, limitatamente alle ipotesi aggravate previste dalle lettere a), d) ed e) del comma 2, e 291quater, comma 4, del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43 ; 2) delitti consumati o tentati di cui agli articoli 575, 628, terzo comma, 629, secondo comma, e 630 dello stesso Codice penale; 3) delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall'articolo 416bis del Codice penale ovvero al fine di agevolare l'attività delle associazioni previste dallo stesso articolo; 4) delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordinamento costituzionale per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni o nel massimo a dieci anni, nonché delitti di cui agli articoli 270 terzo comma, e 306, secondo comma, del codice penale ; 5) delitti di illegale fabbricazione, introduzione nello Stato, messa in vendita, cessione, detenzione e porto in luogo pubblico o aperto al pubblico di armi da guerra o tipo guerra o parti di esse, di esplosivi, di armi clandestine nonché di più armi comuni da sparo, escluse quelle previste dall'articolo 2, comma terzo, della legge 18 aprile 1975, n. 110; 6) delitti di cui agli articoli 73, limitatamente alle ipotesi aggravate ai sensi dell'articolo 80, comma 2, e 74 del Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni;7) delitto di cui all'articolo 416 del codice penale nei casi in cui è obbligatorio l'arresto in flagranza;

7bis) dei delitti previsto dagli articoli 600 , 600bis, comma 1, 600ter, comma 1, 601, 602 , 609bis nelle ipotesi aggravate previste dall'articolo 609ter, 609quater, 609octies del codice penale.

[5] Più coerente era il testo della legge di conversione licenziato al Senato , che prevedeva la priorità solo per i processi per i gravi reati indicati nella lett. a) , per quelli di criminalità organizzata , per gli imputati detenuti , nonché nei casi di giudizio direttissimo ed immediato . La Camera ha modificato poi il testo della disposizione nella attuale formulazione .

[6] Detti provvedimenti , come vedremo , possono contenere anche le disposizioni per l'attuazione dell'art. 2 ter della legge 125\08.

[7] Il decreto legge sulla sicurezza è stato pubblicato sulla G.U. nr. 122 del 26\5\08 ed è entrato in vigore il giorno successivo. Invece la legge di conversione è stata pubblicata sulla G.U. nr. 173 del 25\7\08 ; pertanto gli emendamenti al decreto sono entrati in vigore il giorno successivo alla pubblicazione e cioeè il 26\7\2008.

Va infatti ricordato che l'art. 15 , co. 5 , della legge 400\1988 prevede che "Le modifiche eventualmente apportate al decreto-legge in sede di conversione hanno efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, salvo che quest'ultima non disponga diversamente".

[8] Dispone l'art. 1 della legge 31\7\2006 , n. 241 : "E' concesso indulto , per tutti i reati commessi fino a tutto il 2 maggio 2006 , nella misura non superiore a tre anni per le pene detentive e non superiore a 10.000 euro per quelle pecuniarie sole o congiunte a pene detentive" . Segue l'elencazione dei reati esclusi dal beneficio .

[9] Va osservato comunque , che la condanna a pena dichiarata condonata non è priva di pregiudizi per l'imputato . Dispone infatti il terzo comma dell'art. 1 legge 241\06 che "Il benefico dell'indulto è revocato di diritto se chi ne ha usufruito commette , entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge , un altro delitto non colposo per il quale riporti condanna a pena detentiva non inferiore a due anni".

[10] L'iter parlamentare di questa disposizione è stato particolarmente travagliato . In origine il testo prevedeva che fossero sospesi per un anno , automaticamente , tutti i processi per reati commessi fino al 30\6\2002 ed i cui processi si trovassero tra la fissazione dell'udienza preliminare e la chiusura del dibattimento di primo grado .

La norma , battezzata "blocca processi" appariva di dubbia costituzionalità ; inoltre finiva di fatto per essere applicata anche ad un procedimento che vede coinvolto il Presidente del Consiglio : di qui polemiche e contrasti parlamentari che hanno indotto alla attuale formulazione della disposizione , certamente animata da una maggiore ragionevolezza .

Parallelamente è stato comunque approvato il c.d. "lodo Alfano" (legge 23\7\2008 , n.124) , che prevede al sospensioni dei processi, nei confronti delle alte cariche dello Stato (per tutta la durata della carica o della funzione) e cioè Presidente della Repubblica , Presidente del Senato , Presidente della Camera , Presidente del Consiglio. Tale legge è stata pubblicata sulla G.U. del 25\7\08 , n. 173 , lo stesso giorno della pubblicazione della legge di conversione del decreto sicurezza.

[11] Ai sensi del comma quarto dell'art. 2 ter , i provvedimenti dei Dirigenti , indicanti le modalità ed i criteri di rinvio dei processi , devono essere comunicati al C.S.M. per valutare gli effetti che gli stessi provocano sull'organizzazione ed il funzionamento del servizio giustizia . Tale monitoraggio sarà utile per il Governo ed il Parlamento per l'adozione di eventuali modifiche normative . Va ricordato che ai sensi dell'art. 86 Ord. Giudiziario , "Entro il ventesimo giorno dalla data di inizio di ciascun anno giudiziario, il Ministro della giustizia rende comunicazioni alle Camere sull'amministrazione della giustizia nel precedente anno nonche' sugli interventi da adottare ai sensi dell' articolo 110 della Costituzione e sugli orientamenti e i programmi legislativi del Governo in materia di giustizia per l'anno in corso. Entro i successivi dieci giorni, sono convocate le assemblee generali della Corte di cassazione e delle corti di appello, che si riuniscono, in forma pubblica e solenne, con la partecipazione del Procuratore generale presso la Corte di cassazione, dei procuratori generali presso le corti di appello e dei rappresentanti dell'avvocatura, per ascoltare la relazione sull' amministrazione della giustizia da parte del primo Presidente della Corte di cassazione e dei presidenti di corte di appello. Possono intervenire i rappresentanti degli organi istituzionali, il Procuratore generale e i rappresentanti dell'avvocatura".

[12] Dispone l'art. 524 c.p.p. : "Esaurita la discussione, il presidente dichiara chiuso il dibattimento".

[13] Prevede infatti il terzo comma dell'art. 75 c.p.p. : "Se l'azione è proposta in sede civile nei confronti dell'imputato dopo la costituzione di parte civile nel processo penale o dopo la sentenza penale di primo grado, il processo civile è sospeso fino alla pronuncia della sentenza penale non più soggetta a impugnazione, salve le eccezioni previste dalla legge".

[14] Pertanto in tal caso non potrebbe essere concordata una pena nei limiti dei cinque anni di pena detentiva , previsti dal primo comma dell'art. 444 .