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LA RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE NELLE CARRIERE MAGISTRATUALI
di Mario Fantacchiotti, Mario Fresa, Vito Tenore, Salvatore Vitello
Con il coordinamento di Vito Tenore
PRESENTAZIONE
(Vincenzo Carbone - Primo Presidente della Corte di Cassazione)
La riforma contenuta nel d.lgs. n. 109/2006 ha inciso profondamente sul sistema della responsabilità disciplinare dei magistrati ordinari. Il passaggio da un illecito atipico con una Generalklansel a fattispecie tipiche di responsabilità con un Tatbestand normativo univoco e di immediata comprensione, la trasformazione dell’azione del Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione da discrezionale ad obbligatoria e l’applicabilità al nuovo processo delle norme del vigente codice di procedura penale (in quanto compatibili) hanno determinato un sensibile rafforzamento dei connotati “giurisdizionali”, costituzionalmente orientati ex articolo 111 Cost. del processo disciplinare, pure da anni riconosciuti univocamente dalla dottrina e dalla giurisprudenza formatesi in relazione al sistema abrogato.
La nuova normativa ha imposto conseguentemente agli organi della giurisdizione disciplinare ed alle parti processuali un diverso approccio al processo che deve tener conto, per un verso, delle rafforzate “garanzie” per l’incolpato, in piena sintonia con i principi costituzionali e con le esigenze di un processo rapido e giusto; per altro verso, di una maggior separatezza dell’organo giudicante dalle altre incombenze proprie del sistema di governo autonomo della magistratura, pure attribuite dalla Costituzione alle stesse persone fisiche che sono anche componenti della Sezione disciplinare, con un controllo giurisdizionale della decisione da parte delle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione.
I primi anni di applicazione delle nuove regole, sostanziali e processuali, hanno evidenziato, com’era naturale, il dipanarsi di diversi problemi interpretativi, organizzativi con rilevanza anche esterna, propri di ogni sistema ordinamentale e processuale in via di trasformazione e di adeguamento ai tempi che cambiano in una visione di trasparenza, efficienza e funzionalità del servizio-giustizia affidato ai magistrati. Gli organi disciplinari sono stati spesso oggetto di critiche contingenti specie da parte della stampa quotidiana. Le critiche però sono spesso superficiali, ancorate ad aspetti per lo più mediatici, sovente contraddittorie nei metodi e nei risultati. Il comune denominatore delle critiche, provenienti dal mondo esterno alla giurisdizione, voci diverse che hanno più volte sottolineato un eccesso di “corporativismo”, urta contro la realtà dei numeri che dimostra di un sensibile aumento delle condanne e dei provvedimenti cautelari rispetto al sistema previgente ed attesta una crescente tendenza ad un giusto rigore sconosciuto agli altri settori professionali e funzionariali.
In una visione sistematica non va pretermessa la legittima preoccupazione dei magistrati destinatari delle nuove regole, preoccupati del pericolo di una esorbitanza del sindacato disciplinare sul contenuto dei provvedimenti giudiziari, senza però considerare che le motivazioni dei provvedimenti disciplinari sono particolarmente attente nel tenere distinti i rispettivi ambiti di competenze, evitando ogni potenziale lesione dei principi di autonomia, indipendenza e terzietà della funzione giurisdizione.
La presente opera, con un approccio esclusivamente scientifico e con un’attenta e scrupolosa ricognizione delle fonti e della giurisprudenza, muove dalla convinzione che proprio attraverso il pronto ed efficace intervento degli organi disciplinari nelle situazioni determinate da gravi cadute di professionalità o, peggio, da scorrettezze o condotte riprovevoli che delegittimano la funzione giudiziaria, si garantisce la tutela della giurisdizione, la quale perde evidentemente credibilità a causa, appunto, dei comportamenti dei suoi stessi protagonisti caratterizzati da disvalore deontologico.
Vero è, come pure si desume dalla lettura dell’opera, che le nuove regole sono foriere di un diverso sistema ordinamentale, in via di necessaria e continua evoluzione. L’analisi comparata delle responsabilità disciplinari nelle diverse carriere magistratuali evidenzia, infatti, un comune denominatore, costituito dalla necessità per ogni ordine giudiziario di difendere - con le massime garanzie per gli interessati ma, al contempo, con rigore ed efficacia - il prestigio e la credibilità della giurisdizione da ogni possibile attentato proveniente dai suoi stessi appartenenti. Non si comprende allora perché la nuova disciplina del d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109 e succ. modif. non sia applicabile ai magistrati amministrativi e contabili (art. 30) e perché questa stessa normativa non possa assurgere a parametro di riferimento della responsabilità disciplinare degli appartenenti ad ogni ordine magistratuale, laddove per tutti, ugualmente, è sentita l’esigenza di difesa del prestigio e della credibilità della giurisdizione. Sullo sfondo si intravedono la prospettiva mai del tutto accantonata e le polemiche, sopite ma non cessate, sull’unità della giurisdizione, che di volta in volta sembrano riemergere qua e là in pronunce su questioni di giurisdizione o in riforme che prevedono ipotesi di attribuzione esclusiva.
La pubblicazione del primo testo organico sulla responsabilità disciplinare nelle carriere magistratuali avviene, peraltro, in un periodo di grande fermento in ordine alle prospettate riforme in tema di Giustizia in genere e di Ordinamento giudiziario in particolare. Per quel che qui interessa, diversi progetti di riforma propongono di sottrarre al Consiglio Superiore della Magistratura le prerogative in tema di disciplina dei magistrati ordinari. Il testo sottolinea il significato costituzionale del necessario coordinamento tra il governo autonomo della magistratura e la responsabilità disciplinare dei magistrati, senza nascondere i problemi organizzativi e di immagine che pure si sono evidenziati. Su questa linea di percorso è lecito auspicare, proprio nell’ambito del permanente legame tra le funzioni di autogoverno ed il sistema disciplinare e nella prospettiva della unicità della giurisdizione nelle sue diverse articolazioni, un diverso assetto degli organi amministrativi e giurisdizionali del C.S.M. che garantisca, al contempo, la separatezza, strutturale e logistica, dei componenti della Sezione disciplinare rispetto a coloro che debbono attendere alle funzioni più propriamente di alta amministrazione e la rinnovata difesa dell’autonomia e indipendenza di ogni giurisdizione. Una delle possibili soluzioni potrebbe essere la previsione di una nuova e diversa Alta Corte di Giustizia disciplinare dei magistrati, della quale siano partecipi, in misura proporzionale, i rappresentanti delle diverse magistrature.
E’ questo uno dei punti nevralgici dello sviluppo della giurisdizione. Da un lato, la globalizzazione dei rapporti giuridici a livello europeo e, dall’altro, la tutela dei cittadini italiani con il riconoscimento di loro diritti da parte di giurisdizioni extranazionali come la CE di Lussemburgo e la CEDU di Strasburgo fanno riflettere sull’attuale triangolazione delle giurisdizioni: Roma, Lussemburgo e Strasburgo. Ciò comporta necessariamente un indispensabile riavvicinamento delle varie giurisdizioni nazionali, che superando i contrasti per l’actio finium regundorum dei rispettivi territori, devono tendere a cooperare nel servizio giustizia a favore del cittadino. Si pensi alla traslatio iudicii, voluta fortemente dalla Cassazione e oggi divenuta l’articolo 59 della l. n. 69/2009 che impone al giudice privo di giurisdizione di indicare al cittadino che abbia bussato alla sua porta chi sia il giudice dotato di giurisdizione e in grado di risolvere la controversia ne cives ad arma ruant.
In questo quadro di riavvicinamento delle giurisdizioni si avverte sempre più l’esigenza di un unico organo giurisdizionale - ampiamente rappresentativo - deputato alla responsabilità disciplinare nelle carriere magistratuali nella prospettiva dell’unitarietà della giurisdizione a favore e a tutela del cittadino.
PREMESSA
(Vito Tenore e Mario Fresa)
Una riflessione tecnica e non politica sul procedimento disciplinare riguardante le carriere magistratuali si palesa necessaria in un momento storico e in un contesto normativo che richiedono un approccio esclusivamente giuridico - sfrondato da preconcetti ideologici - ad una materia assai tecnica e complessa, quella disciplinare, sulla quale la dottrina e la giurisprudenza, al pari di quanto accaduto nel restante pubblico impiego, si sono sempre soffermate, ma con contributi fatalmente settoriali, poco organici o scarsamente attenti al referente giurisprudenziale e spesso occasionati da specifici problemi insorti nel corso del delicato procedimento punitivo.
Con questo volume, frutto di una pluriennale attività di studio, didattica e giurisdizionale dei quattro coautori, si è dunque voluta colmare una lacuna editoriale, offrendo un contributo sistematico alla conoscenza della materia disciplinare, soprattutto all’indomani della novella apportata dal decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 (la c.d. legge Castelli) e, poi, dalla legge 24 ottobre 2006, n. 269 (la c.d. legge Mastella) e dalla legge 30 luglio 2007, n.111 al sistema punitivo dei magistrati ordinari.
Il testo, unico nel panorama editoriale, intende offrire un approfondito, chiaro ed aggiornato quadro della normativa, della giurisprudenza e dei contributi dottrinali offerti sul tema del procedimento disciplinare in tutte le carriere magistratuali e non solo nella magistratura ordinaria: attraverso l’analisi dei principi portanti del diritto disciplinare e di tutti i profili sostanziali e procedurali della materia, vagliando i diversi (e spesso lacunosi) regimi previsti per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili, militari e onorari, oltre che per gli Avvocati dello Stato (rientranti nelle c.d. carriere magistratuali), si vuol offrire agli operatori interessati (magistrati, avvocati, studiosi) un basilare strumento di conoscenza e di consultazione per risolvere al meglio le numerose questioni che la gestione procedimentale e processuale della materia pongono.
Ampia contezza si dà nel volume delle rilevanti novità introdotte, per i soli magistrati ordinari (e, a catena, per quelli militari), dalla suddetta legge n.109 del 2006 e succ. mod., normativa, nata, non casualmente, dopo una pacata riflessione negli anni successivi alla c.d. tangentopoli, per ridisegnare un equilibrio tra politica e magistratura ritenuto da taluni eccessivamente sbilanciato a favore del potere giudiziario, soprattutto dopo la modifica apportata all’art. 68 cost. che ha eliminato la necessità della autorizzazione a procedere nei confronti dei parlamentari. Tale riforma, da un lato, ha posto nuove questioni giuridiche per il procedimento innanzi al CSM e, dall’altro, essendo espressamente non applicabile ai magistrati amministrativi e contabili, ha lasciato questi ultimi in una situazione di inopportuna carenza normativa di riferimento, che si è voluta in questa sede ricostruire, anche in considerazione della totale assenza di contributi in materia per le magistrature speciali e l’Avvocatura dello Stato.
Con approccio scientifico e attenta ricognizione delle fonti e della giurisprudenza, tutte le questioni insorte o prospettabili in sede disciplinare vengono nel testo analizzate, al fine di offrire al lettore equilibrate soluzioni tecniche in una delle materie più complesse non solo dell’ordinamento giudiziario, ma dell’impiego pubblico e privato ove, al pari di quanto accade nelle libere professioni, insorgono, in sede gestionale e contenziosa, problematiche molto tecniche di non facile soluzione.
Il testo è completato da una puntuale analisi delle restanti responsabilità concernenti le carriere magistratuali: quella civile (legge n.117 del 1988, c.d. legge Pinto n.89 del 2001 ed altre evenienze), quella penale e quella, poco esplorata a livello dottrinale, amministrativo-contabile (legge n. 20 del 1994).
L’auspicio degli autori è che l’approccio tecnico ed oggettivo offerto a tale delicata materia possa contribuire alla miglior comprensione del reale spirito e delle finalità costituzionali ed auto correttive dei regimi disciplinari presenti nel nostro ordinamento, basilare strumento per prevenire e sanzionare forme di illecito che le restanti reazioni ordinamentali (responsabilità civile, penale, amministrativo-contabile) non sempre riescono a combattere, superando quell’atteggiamento buonista, perdonista o di protezionismo che ha in passato talvolta connotato i sistemi disciplinari nel nostro Paese, compreso quello concernente i Magistrati.
Tale mutamento di filosofia, teso al reale rispetto delle regole comportamentali sul lavoro e nella vita di relazione e ad un conseguenziale sistematico intervento sanzionatorio interno (disciplinare) a fronte della loro inosservanza, è auspicabile anche alla luce di una amara constatazione, valevole non solo per i magistrati, ma anche nel restante impiego pubblico, in quello privato ed anche nelle libere professioni: le restanti risposte approntate dall’ordinamento a fronte di illeciti posti in essere da pubblici dipendenti (o da dipendenti privati o da liberi professionisti), non sortiscono spesso quella duplice finalità, di prevenzione e repressione, che è lo scopo ultimo di qualsiasi forma di sanzione (penale, civile, amministrativo-contabile e disciplinare). Difatti, la responsabilità penale, a causa di riti alternativi premiali, ritardi della giustizia, eccesso di garantismo, sospensioni condizionali della pena, prescrizioni, amnistie etc., ha sensibilmente perso la sua portata preventiva, dissuasiva e punitiva; la responsabilità civile, a causa dei lunghi tempi della giustizia, dei limiti fissati (per i soli magistrati) dalla legge n.117 del 1988 e della sua inutilità a fronte della incapienza patrimoniale di alcuni debitori condannati (dopo anni), non sempre rappresenta un idoneo ristoro del terzo danneggiato a fronte di colpevoli errori di lavoratori o professionisti. Analoghe conclusioni valgono per la responsabilità amministrativo-contabile devoluta alla giurisdizione della Corte dei Conti: la mancata segnalazione di danni erariali all’organo giuscontabile, l’indisponibilità economica di molti condannati, o la maliziosa sottrazione di beni da parte degli stessi, rende spesso vana, quando (e se) interviene, la statuizione di condanna pecuniaria della magistratura contabile, che presenta poi grossi problemi in fase esecutiva.
Ed allora, a fronte di comportamenti illeciti di lavoratori pubblici (ivi compresi i magistrati), di lavoratori privati o di liberi professionisti, la sanzione disciplinare, all’esito di un procedimento assai garantista e trasparente, è oggi, a nostro avviso, uno strumento basilare, ben più efficace, sul piano preventivo, dissuasivo e punitivo, della reazione penale, civile ed amministrativo-contabile, sia perché più rapida, sia perché più efficace, soprattutto se espulsiva. Ovviamente la leva disciplinare, per i Magistrati, va doverosamente coordinata con il basilare principio costituzionale dell’indipendenza del giudice, che non può essere condizionato nel proprio giudizio da possibili usi strumentali ed emulativi di esposti disciplinari e dei relativi procedimenti. Ma siamo certi che un approccio sereno in quanto “tecnico” alla materia disciplinare, che questo testo vuol supportare, potrà prevenire ed evitare tali timori, anche grazie alla maggiore tassatività delle condotte sanzionabili introdotta, assai opportunamente, dalla novella del 2006 e a due basilari regole del d.lgs. n.109: “L'attività di interpretazione di norme di diritto e quella di valutazione del fatto e delle prove non danno luogo a responsabilità disciplinare” (art. 2, secondo comma), e “L'illecito disciplinare non è configurabile quando il fatto è di scarsa rilevanza” (art. 3-bis).
Saranno graditi rilievi, osservazioni o critiche da parte degli attenti lettori del volume (mail Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo.).